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关于文化体制改革的若干规律性认识

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1 关于文化体制改革的若干规律性认识 于 周二 一月 07, 2014 11:31 am

作者为中宣部改革办副主任兼任财政部文资办副主任

文化体制改革始于2003年,用了10年时间就走完了其他领域改革数十年的历程,这在我国改革史上是一个奇迹。党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角,及时总结提炼文化体制改革的规律性认识,不但对全面深化文化体制改革非常必要,而且对推动其他领域改革也有借鉴意义。

  理论上的突破是改革的先导
  文化体制改革的对象,不是文化工作者,更不是艺术家,而是束缚文化发展的观念和体制。这种观念和体制是计划经济时期形成的,但在改革开放过程中并没有被触动。2003年改革以前的文化体制,具有典型的计划经济特征,文化资源是按行政方式配置的,文化单位是行政附属物,思想观念具有浓厚的计划经济色彩。
  文化体制改革呼唤理论上的突破:文化已不再具有单一的意识形态属性,而是兼有意识形态和商品的双重属性;文化已不再是单纯的公益事业,而是被区分为公益性文化事业和经营性文化产业。现在看来,这两条的道理很简单,理论上并非高深莫测,但依此却叩开了文化体制改革的大门。
  承认文化具有“双重属性”,把公益性文化事业和经营性文化产业区分开来,也就清晰地界定了政府和市场的边界:公益性文化事业以政府为主导,旨在保障人民群众的基本文化权益;经营性文化产业以市场为导向,旨在满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求。与之相对应,国有文化单位也被“一分为二”:一部分是公益性的,继续保留在事业单位序列;一部分则是经营性的,要逐步转制为企业。令人一筹莫展的国有文化单位分类改革,因此被撬动。
  理论上每一次突破,就会引领改革实践向前迈出一大步:
  ——经过10年的文化体制改革,文化已不再是与“教科卫”相并列的“小文化”,而是与经济、政治和社会相匹配的“大文化”,文化建设已被纳入中国特色社会主义事业总体布局,并与经济建设、政治建设、社会建设和生态建设一同部署、一同实施,文化的地位大大提升;党的十七届六中全会顺理成章地提出建设社会主义文化强国的奋斗目标,文化自信、文化自觉、文化自强深入人心,文化立市、文化强省已成为各级党委和政府的自觉行动,文化立国已成为全社会的共同愿望与不懈追求。
  ——经过10年的文化体制改革,文化已不再是封闭的“自我循环”,而要融入国民经济和社会发展的“大循环”,文化建设不能再是“两张皮”,一方面文化产业发展离不开国民经济体系的支撑,另一方面文化产业作为战略性新兴产业已成为国民经济新的增长点,正在与国民经济、国民教育、城乡建设及科技和旅游等相融合,渗透于国民经济各行各业,提升品牌价值,增加物质产品和现代服务业的附加值和文化含量,对加快转变经济发展方式发挥着不可替代的作用。

  推动改革必须破除计划经济思维
  有一种观点认为公益性文化事业和经营性文化产业分不开,其潜台词是:在公益性文化单位和经营性文化单位之间,应当增加一类,叫做“准公益性文化单位”。提出这样的概念,究其实质是不被划入经营性文化单位之列,从而避免转制为企业,最终逃避文化体制改革。这是典型的计划经济思维。不破除计划经济思维惯性,文化体制改革就迈不开步;游离于社会主义市场经济体制之外,文化体制改革就趟不出路。
  计划经济体制属于一种政府包揽体制,文化设施由政府出资建设,文化单位的运行经费由政府提供,文化活动由国有文化单位组织实施。随着社会主义市场经济发展,单一的所有制结构已被打破,社会力量、民营资本也参与文化建设。过去,文化产品和服务只能由国有文化单位供给,现在非国有文化单位也能够供给;过去,文化产品和服务只是由文化事业单位供给,现在包括民营文化企业在内的所有文化企业也能够供给。文化产品和服务的供给主体已呈现多元化趋势。
  文化体制改革是一项综合性改革,其中包括财政投入方式改革。计划经济时代,政府举办文化事业,一般由财政出资养机构、养人;在社会主义市场经济体制下,政府通过购买服务的方式,同样也可以发展公益性文化事业、提供公共文化服务。从养机构、养人转向购买服务,所改变的就不仅仅是财政投入方式,而且大大拓展了文化体制改革的思路:
  ——公益性文化单位可以提供公共文化产品和服务,经营性文化单位,包括国有和民营文化企业,同样也可以作为公共文化服务的供给主体。国有文化单位要么划归公益性的,要么划归经营性的,不单设所谓“准公益性”的,企图据此而躲避改革的侥幸心里被击破,国有文化单位分类改革稳步推进,并走在了全国事业单位改革的前列。
  ——政府主导的对外文化交流项目,完全可以采用政府采购方式,避免因对外文化交流项目免费,挤压了对外文化贸易的空间,推动文化交流和文化贸易相互促进、相得益彰。

  改革要坚持既破又立
  文化体制改革也是一场深刻革命,不但要破除阻碍文化发展的观念和体制,而且要建立起一整套的新理念和新体制。这种新的理念和体制,既要符合文化发展的客观规律,又要适应社会主义市场经济发展。改革要坚持既破又立:只破不立,就会出现观念盲区、体制真空,理念和体制就不完整、不匹配;只立不破,新旧体制就会胶着,新旧观念就会冲突,新体制就会慢慢被吞噬,新理念也渐渐会遭围攻。
  培育合格的市场主体,这是整个文化体制改革的中心环节。从承认文化具有“双重属性”,到推动国有文化单位分类改革,就是为了推动国有经营性文化单位尽快转制为企业、成为市场主体;放宽文化市场准入,鼓励和引导非公有资本投资文化产业,是培育市场主体的另一条途径。经过10年的文化体制改革,各种所有制类型的市场主体竞相涌现,基本形成了公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。
  文化体制改革在微观上取得的突破,就为宏观上加快改革创新提出了新课题。因为宏观管理的对象,已从过去主要是文化事业单位,转向主要是文化企业,宏观管理的微观基础发生了根本性变化。微观改革上的“破”,倒逼宏观改革上的“立”,管理手段要丰富,管理方式要创新,管理体制要完善,与微观改革相呼应、相对应、相适应:
  ——设立出资人机构。出资人,即文化企业国有资产的出资人,是经营性文化单位转制时遇到的新问题。文化体制改革以前,谁是出资人似乎不重要,不影响文化单位的运行。但是,经营性文化单位要转制为企业,要进行工商登记注册,出资人问题就绕不过去了,特别是经营性文化单位隶属于党政机关的,这个问题就更突出,因为1998年中央就做出了党政机关不能办企业的决定。随着中央经营性文化单位大规模转制,中央明确由财政部履行中央文化企业出资人职责,并组建了专门的机构。党的十七届六中全会前后,全国约有一半以上的省份设立了出资人机构或监管机构。
  ——终结文化行政分业。过去很长一个时期,文化被划分为文化艺术、广播影视和新闻出版三大行业,并隶属于不同行政部门进行管理。自2004年起,一项旨在突破文化行政分业局限的改革悄然推进。这项在副省级及以下城市推动的文化市场综合执法改革,一是剥离了隶属于文化、广电、新闻出版三个部门的市场监管职能,整合组建了统一的文化市场综合执法机构;二是剥离了隶属于文化、广电、新闻出版三个部门的行政职能,整合组建新的文化行政责任主体,业内简称“三局合一”。文化市场综合执法改革的全面完成,预示着不再按行业而是按职能设置和调整文化行政部门已是大势所趋,文化行政分业的历史行将终结。2013年国务院机构改革,将新闻出版总署和广电总局合并,文化行政管理体制改革又迈出了坚实的一步。

  用政策化解矛盾和问题
  用政策手段解决重点和难点问题,化解因利益调整而引发的矛盾,为改革提供强有力的支撑和保障,这是文化体制改革的一个特点。文化体制改革试点的动员会刚过半年,与文化体制改革相配套的政策文件就发布,配套政策出台之快,这在我国改革史上是罕见的。
  文化体制改革第一个配套政策于2003年底发布,即国办发[2003]105号文件,期限为5年,执行到2008年12月31日;2008年,作为105号文件修订和延续的国办发[2008]114号文件,把改革配套政策的执行期限延长5年,执行到2013年12月31日;党的十七届六中全会明确提出,改革配套政策再延续5年,执行到2018年12月31日。两次延续改革配套政策,足以证明这项政策对于推动文化体制改革的价值和意义所在。
  文化体制改革的配套政策包括综合性和专项性两大类,以国务院办公厅名义印发的105号和114号文件是综合性的,它对文化体制改革涉及的国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配和社会保障、人员分流安置、财政和税收、投资和融资、法人登记和工商管理以及党的建设等一系列重要问题做出了明确的政策规定。基于上述政策规定,中央和国务院相关职能部门对其中某项政策进一步加以细化,从而形成了若干专项性配套政策。
  文化体制改革配套政策的利益导向很明确。一是早改早受益。与以往优惠政策设定固定享受年限不同,文化体制改革配套政策只规定了执行期限,即转制越早享受优惠政策的时间越长。2003年第一批试点单位所享受的优惠年限就是3个5年即15年。改革配套政策是“真金白银”,为国有经营性文化单位解决历史遗留问题、壮大经营实力提供了物质保障。二是早改早主动。2003年,中央选择了9个地区和35家文化单位开展文化体制改革试点。改革配套政策下发后,未被列为试点的地区和单位,主动提出加入试点行列,虽暂时未能如愿,但照样对照改革“路线图”,立志“自学成才”,启动不是试点的试点。文化体制改革从试点到扩大试点,用了3年时间;又用了3年时间,到2009年已不再存在试点概念;再3年,党的十八大之前,文化体制改革的阶段性任务基本完成。
  政策的制定与执行是同等重要的。在文化体制改革推动过程中,总有个别部门、个别地区及个别单位埋怨政策不配套、不完善,实际上并没有去研究政策,更谈上吃透政策,更有甚者以政策不完善为“挡箭牌”逃避改革。

  改革需要精细化
  文化体制改革不是口号,更不是标签,必须要有标准,做到“可核查、不可逆”。国有经营性文化单位转制为企业,既是文化体制改革的中心环节,也是文化体制改革中难度最大的。借鉴其他领域改革的经验教训,就专门为转制确定了具体标准:一是要摘掉事业的帽子,包括注销事业法人、核销事业编制;二是要像真正的企业,包括完成工商登记注册、与职工签订劳动合同、参加企业社会保险。文化体制改革10年,全国注销事业法人近7000个、核销事业编制近30万。在文化体制改革初期,确实曾有人对改革“动真格”产生某种怀疑,甚至有人预测这次改革会“雷声大雨点小”。看到这两个数字,大家都认同一个观点:文化体制改革是真改,绝不是花拳绣腿。个别地方为解决社会保障衔接,采取“留壳”(保留事业法人)或“造壳”(设立新的事业单位),发现后很快被制止。
  文化体制改革涉及职工的切身利益,在操作上特别需要精细化,切不可概念化,更不能“拍脑袋”。文化体制改革10年,没有发生一起严重的群体性事件,一条重要经验就是坚持以人为本,切实维护职工的合法权益,尤其是操作上的精细化。文化体制改革不允许走减员增效之路,倡导通过发展文化产业消化富余人员;不允许一个人下岗,鼓励通过转岗实现再就业;不允许买断工龄,倡导妥善接续社保关系。维护职工合法权益,要有资金作后盾,来源主要有三个:一是允许在经评估以后的净资产当中提留一部分,二是在国有产权转让收入中提取一部分,三是上述两个来源不足时再由财政补齐。
  退休待遇差是文化体制改革中最棘手的问题。2009年,中央各部门各单位出版社体制改革启动前,中宣部会同人力资源社会保障部、财政部和原新闻出版总署,一起与北京市人力资源社保局商谈养老保险移交北京市,最后出台了专门政策文件。但在改革启动时,部分出版社社长仍担忧退休待遇差没办法解决。要打消这一顾虑,最好的办法就是算细帐。经过测算一家出版社五年内退休的16个人,结果大大出乎预料,颠覆了许多人的传统概念:其中15个人按企业领取的养老金,要比按事业单位领取的退休金要高。北京市企业养老金水平是全国最高的,中央各部门各单位出版社体制改革妥善解决了退休待遇差,并不意味着全国各地都能效仿。为妥善解决这个问题,需要在政策上作出制度安排:首先在五年过渡期里加发补贴,事业比企业高出的部分,按“97531”的比例补贴;其次是加快收入分配制度改革,把过去暗补的部分翻明,合理的部分计入缴费工资基数,从源头上解决退休待遇差;第三是建立企业年金,个人缴一块、单位补一块,进行市场化运作。如果上述办法仍然不能解决退休待遇差,最后采取单位补差,用当期管理费用支付。

  改革全面深化需寻求新的突破
  按照中央的决策部署,党的十八大之前,文化体制改革要基本完成既定的阶段性任务,有人却误以为文化体制改革划上了“句号”。党的十八大以来,在全面深化文化体制改革问题上,新一届党中央旗帜鲜明、态度坚决、指向明确,党的十八届三中全会又对此做出了全面部署。
  改革就像“接力赛”,应当保持连续性。文化体制改革10年,走出了一条中国特色社会主义文化发展之路。大胆地推进文化体制改革,应当是沿着这条道路继续前行,不能“摇摆”,更不能走“回头路”。比如新闻单位改革,改革的路径已经很明确,即党报党刊要将其印刷、广告、发行等经营性部分剥离出来转制为企业,将所属的非时政类报刊社整体转制为企业;电台电视台要推动制播分离改革,先把广播剧、电视剧制作机构转制为企业,推动非新闻类节目制作逐步实现社会化;重点新闻网站和非时政类报刊社都要整体转制为企业。这些改革任务,有的已经完成,有的正在推动,有的刚刚破题。新闻单位改革既是文化体制改革的重要组成部分,也是事业单位分类改革的重要内容,不存在要不要改的问题,而是按既定方向何时完成改革的问题。
  改革需要战略、需要规划,以确定改革的路线图和时间表,也需要战术、需要策略,以确定改革的推进方式方法。在改革的推进方式上,自上而下、以行政推动为主,这是过去10年文化体制改革的主要特点。随着国有文化单位的分类改革基本完成,特别是国有经营性文化单位转制为企业,如何推动国有文化企业加快公司制改造,是改革全面深化所面临的一项重要任务。国有文化企业要深化改革,核心是产权改革,这就决定在改革推进方式上,要从过去以行政推动为主转向以经济手段为主,国有资产出资人机构要发挥推动作用。国有文化企业要进行产权改革,难点在于出资人制度与主管主办制度相衔接,基本途径是推动政资分离、政企分开和管办分开,使国有文化企业从原来的行政附属物,转变为真正的市场主体,这就决定在改革推进方式上,要从过去的自上而下转向自下而上,即国有文化企业深化改革,不仅呼唤出资人到位、尽职,而且“倒逼”主管主办部门彻底转变职能,从原来的“管脚下”转变为“管天下”。
  改革是寻求共识的过程,共识越多、改革阻力越小,反过来说,当改革被搁置,根子就在思想观念上。在文化体制改革过程中,思想认识上的分歧主要集中在三个问题上:一是如何看待市场和阵地的关系。如果把二者统一起来,认识到占领市场就是巩固和扩大阵地,改革的力度就会加大、步伐就会加快;反之,如果把二者对立起来,把市场视为“异己力量”,改革就会“裹足不前”。二是如何看待资本和导向的关系。如果把二者统一起来,认识到国有资本的控制力决定意识形态的影响力,对非公有资本的引导力影响对导向的把控力,改革的空间就会增大,改革的成效就会明显;反之,如果把二者对立起来,把资本当成导向不正确的“罪魁祸首”,改革就会“畏手畏脚”。三是如何对待企业和事业单位。如果认为文化企业不好管理,只有文化事业单位才可靠,改革就一定会走“回头路”,文化体制改革10年的成果就会丧失殆尽。对上述三个问题的认识,不仅制约改革全面深化的进程,而且影响意识形态管理体制的重构。文化体制改革任重道远。

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