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张卓元:中国改革新逻辑

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1 张卓元:中国改革新逻辑 于 周二 一月 07, 2014 11:13 am

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)正式公布后,财新《中国改革》记者专访了著名经济学家、中国社会科学院学部委员张卓元教授,请他就《决定》中与经济体制改革相关的主要内容作了阐释和解读。
  张卓元曾全程参与了十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和作者:向明
   十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》这三个重要文件的起草工作。
  这三份文件在中国市场经济体制建立、完善和深化过程中都具有里程碑意义。相对于前两份文件,十八届三中全会通过的决定,有何重大突破?针对记者的这个问题,张卓元回答说,与此前两个《决定》相比,十八届三中全会决定最为重大的突破就是将市场在资源配置中起“基础性作用”提升为起“决定性作用”,这说明我们对价值规律的认识进一步深化。

  “治理现代化”与“改革的系统性、整体性、协同性”
  财新《中国改革》:此次《决定》中出现了许多令人眼前一亮的新提法,比如,在第二条改革任务中要求“推进国家治理体系和治理能力现代化”,其内涵是什么?
  张卓元:其实,我们以前常用的“治国理政”,就包含“治理”的意思。我个人理解,现在明确这样说,就是要在施政方式上与以往那种单纯管理、统治、统制的概念相区别,更加注重法治、协商、参与、包容,更加注重融合现代先进政治文明的理念和运行方式。
  财新《中国改革》:《决定》在上述提法的后面紧跟着要求,“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”,如何理解这“三性”?
  张卓元:这个《决定》与以前那两个《决定》最大的不同是,前两个《决定》只是围绕建立或完善市场经济体制制定改革方案,着眼于经济领域的改革,而此轮改革明确为“全面深化改革”,即围绕十八大提出的“五位一体”的总布局,在政治、经济、社会、文化、生态等领域全面部署和推动改革。全方位的改革必然要求各领域的改革措施之间要互相协调、互相配合,而不能相互抵牾、相互抵消。既然此轮改革并非只集中在单个领域,而是涵盖五大领域,那就必然要求所有领域的具体改革措施要聚合成一个整体、一个系统。或者说,此轮改革必须在一个整体而又系统的框架下有计划、有步骤、有重点地稳步推进。
  事实上,中国改革推进到现在,已经不能、也无法再单兵突进了,而只能相互协同、互为奥援。比如,要推动让市场起“决定作用”的经济体制改革,就必然要求明确界定政府和市场的边界和职能,就必然要求政府转变职能,就必须有行政体制改革乃至政治改革作保障。经济体制改革也与社会保障制度密不可分。在这个环境决定经济的时代,经济改革与发展难道可以与环境治理相分离吗?可以说,这五大领域中,每个领域的改革都与其他领域的改革相关联,都离不开其他领域改革的保障和配合。
  曾经单兵突进的改革已经给我们造成了诸如环境恶化、资源浪费、贫富分化加剧、社会事业滞后等后遗症,让我们付出了巨大的改革成本。今后的改革,再也不能走过去类似“先污染、后治理”那样单兵突进的老路,而必须系统、整体、协同推进。

   市场的“决定性作用”取代“基础性作用”是为解决三个问题
  财新《中国改革》:你认为,就总体而言,十八届三中全会《决定》和此前的两个《决定》相比,在理论上、提法上、举措上还有哪些新的突破和创新?
  张卓元:此次《决定》的最大突破,就是用市场在资源配置中起“决定性作用”代替原来的“基础性作用”。这是我们对市场化改革的认识进一步发展和深化的结果,也是实践中完善和深化社会主义市场经济体制的需要。
  之所以对市场作用的提法做这样的替代,我认为主要是为了解决以下三个问题。
  第一,为了解决政府直接配置资源太多、政府对微观经济活动干预太多的问题。
  目前,中国经济体制存在的最突出问题是政府对资源的直接配置过多。一些地方政府公司化倾向严重,追求本地区短期GDP增速最快化,为此不惜拼资源、拼环境,债台高筑,对民生问题不够重视。
  一些中央部门则热衷于维持审批体制,追求部门利益,有些官员甚至搞权钱交易,违法牟取私利。与此同时,政府在向老百姓提供基本公共服务、维护公平竞争市场环境、监管食品药品安全及环境污染等方面做得不到位。就是说,政府同时存在“越位”、“错位”和“缺位”的问题。
  十八大报告明确指出,“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用” 。按照十八届三中全会的精神,今后必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。同时,政府要积极转变职能,以便更好发挥政府作用。可以认为,政府改革、政府职能转换是目前深化经济改革的关键,是全面深化改革的关键,也是使市场在资源配置中起决定性作用的关键。
  第二,解决市场体系不健全、真正形成公平竞争的市场环境问题。要使市场在资源配置中起决定性作用,需要有全国统一开放的市场体系和公平竞争的环境。目前我国的市场体系还不够完善,主要表现在生产要素和资源产品价格市场化程度不高,存在不同程度的扭曲,这同政府不当干预过多有关,也同市场发育程度不够成熟有关。同时,市场公平竞争的环境也不健全。有的地方搞市场封锁,对外地产品和流向外地原材料搞价格歧视;为鼓励本地区高耗能产品生产的发展,不顾国家禁令实行优惠电价或税收,导致本已过剩的落后产能加剧过剩;放纵企业排污,污染人居环境;假冒伪劣产品也时有出现,冲击市场,坑害消费者。所以,我们必须加快建立现代市场体系。其中,政府要加强市场监管,营造公平竞争的环境,使各个市场竞争主体,在公平的舞台上平等竞争,优胜劣汰,不断提高效率。
  第三,废止对非公有制经济的一些歧视性规定,包括消除各种隐性壁垒。一个时期以来,无论是理论界,还是经济界,总有人对非公有制经济在社会主义市场经济中的地位和作用估计不足,不承认非公有制经济同公有制经济一样都是我国经济社会发展的重要基础。十八届三中全会第一次作出了明确肯定的回答,指出:“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础。”全会强调:“公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。”这在当前更具有强烈的现实意义。
  前一段时间,由于认识的不足,有些地方也是为了维护既得利益,导致在政策和行动上出现针对非公有制经济的一些歧视性规定。如在市场准入方面,设置“玻璃门”、“弹簧门”,限制竞争;在贷款方面的不合理规定,致使许多民营企业融资成本很高。十八届三中全会明确要鼓励、支持、引导非公有制经济健康发展,激发非公有制经济活力和创造力。改革开放以来的实践证明,非公有制经济在支撑增长、促进创造、扩大就业、增加税收等方面具有重要作用。今后,要坚持权利平等、机会平等、规则平等,切实放宽市场准入,鼓励非公有制企业参与国有企业改革,鼓励发展非公有资本控股而不只限于参股的混合所有制企业,鼓励有条件的私营企业建立现代公司制度。
  实际上,改革开放,特别是1992年确立社会主义市场经济体制改革目标后,非公有制经济获得迅速发展。1995年,个体经济2529万户,从业人员4614万人,而到2012年底,个体工商户已达4059万户,从业人员约8000万人;1995年,私营企业65.5万户,从业人员956万人,注册资金2621亿元,而到2012年底,私营企业已达1086万户,从业人员超过1.2亿人,注册资金超过31万亿元。2012年,非公有制经济税收占全部税收比例已达73.1%,固定资产投资占全社会固定资产投资比例已达61.3%。现在,非公有制经济对GDP的贡献率已超过一半,新增就业岗位占80%以上,且已成为技术创新的生力军。可以预期,在十八届三中全会精神的引领下,我国非公有制经济将会有更好更快的发展。

   发展混合所有制经济是完善基本经济制度的重要着力点
  财新《中国改革》:在作为国家基本经济制度的所有制改革方面,《决定》提出要“积极发展混合所有制经济”。你多次参与重要经济政策的制定,对其中提法的变化十分清楚,请你介绍一下中央在混合所有制经济方面提法的演变。
  张卓元:《决定》对发展混合所有制经济特别重视,作出了新论断:“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。”发展混合所有制经济,为深化国有企业改革、国有资本战略性调整进一步指明了方向,为非公有资本参与国有企业改革改组、与其他资本平等竞争进一步指明了方向,是今后完善基本经济制度的重要着力点。
  改革开放以来,党和政府一直在努力寻找公有制和基本经济制度有效的实现形式。1993年,党的十四届三中全会决定提出:“随着产权的流动和重组,财产混合所有的经济单位越来越多,将会形成新的财产所有结构。”1997年,党的十五大报告提出:“公有制实现形式可以而且应当多样化”、“要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。股份制是现代企业的一种资本组织形式,有利于所有权和经营权的分离,有利于提高企业和资本的运作效率,资本主义可以用,社会主义也可以用。”1999年,党的十五届四中全会决定指出:“国有大中型企业尤其是优势企业,宜于实行股份制的,要通过规范上市、中外合资和企业相互参股等形式,改为股份制企业,发展混合所有制经济。”2002年,党的十六大报告提出:“除极少数必须由国家独资经营的企业外,积极推行股份制,发展混合所有制经济。”2003年,党的十六届三中全会决定提出:“要适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制经济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。”这次决定对发展混合所有制经济作用和意义的论断,是我们党以往有关论断的继承和发展,是我国改革发展实践和认识进一步深化的成果。
  财新《中国改革》:大家都很关心国有企业改革问题。大力发展混合所有制的提法与国有企业改革是一种什么样的关系?
  张卓元:大力发展混合所有制经济,是我国发展社会主义市场经济中所特有的。西方市场经济国家,有很多合伙制企业和股份制企业,但一般都是建立在私有制基础上的私人合伙和私人入股而不是不同所有制资本的结合。我国出现和发展混合所有制经济,主要源于国有企业改革,源于寻找国有制同市场经济相结合的形式和途径,源于现阶段实行的适合中国国情的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国有企业改革的方向是建立现代企业制度,即现代公司制,而规范的现代公司制是股权多元化的,除了原有的国有资本外,还要吸收其他非国有资本作为战略投资者,公司公开上市还会有大量的民营企业和股民持有公司股票。我国经济改革的实践证明,国有企业进行公司制股份制改革,可以实现国有制同市场经济的有机结合,使国有制找到了能有效促进生产力发展的实现形式。
   我国经济改革的实践还表明,在对原有公有制特别是国有制进行改革的同时,允许体制外非公有制经济发展,是一项非常成功的增量改革。在经济改革的强力推动下,我国经济迅速起飞,经济增长30多年,平均增速达到近两位数。在此基础上,不仅国有资本成倍大幅度增长,各种民间资本和居民储蓄存款也大量增加。现在,私营企业上千万户,注册资金30多万亿元;据国家统计局数据,2012年民间固定资产投资占全社会固定资产投资(37.5万亿元)的比例达到61.3%;1978年,我国居民储蓄余额只有210.6亿元,而到2013年8月,居民储蓄余额已达43万亿元,其中定期存款额超过27万亿元。大量民间资本要求拓宽投资渠道,从而为发展混合所有制经济创造了现实条件。
  实际上,从20世纪90年代开始,我国实施允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革的政策,国有企业包括金融企业大量上市,大大促进了混合所有制经济的发展。就以银行业来说,民间资本占的比重就不低。银监会年报显示,截至2012年底,股份制商业银行总股本中民间资本占比达到45%,而城市商业银行总股本中民间资本占比则超过半数,农村中小金融机构股本中民间资本占比超过90%。到2012年,我国已有2494个境内上市公司,股票市值达23万亿元,占当年国内生产总值的43%,股票有效账户数14046万户。
  中国上市公司相当大部分是由国有资本参股控股的,它们是典型的混合所有制经济。根据国务院国资委材料,至2012年底,国有控股上市公司953家,占我国A股上市公司数量的38.5%;市值13.71万亿元,占A股上市公司总市值的51.4%。根据历年《中国税务年鉴》材料,从1999年到2011年,混合所有制经济对全国税收的贡献率是逐年提高的,1999年占11.68%,2005年占36.57%,2011年占48.52%。这反映了混合所有制经济迅速发展的实际情况。
  今后,要允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。2013年9月6日,国务院常务会议提出,尽快在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域向民间资本推出一批符合产业导向、有利于转型升级的项目,形成示范带动效应,并在推进结构改革中发展混合所有制经济。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。
  财新《中国改革》:发展混合所有制经济究竟对推动中国经济整体改革和发展有何裨益?
  张卓元:发展混合所有制经济,首先有利于国有资本放大功能,保值增值,提高竞争力。国有资本对自己应承担的公共建设项目,积极引进社会资本一同建设,可以直接放大国有资本功能,还可由于投资主体多元化而改善公司治理,提高效率和竞争力。比如北京市国有首创集团和香港地铁公司共同投资建成北京市地铁4号线,总投资150多亿元,引资46亿元,就是一个抢眼的例子。
  北京市发改委2013年7月底还发布了关于引进社会资本推动市政基础设施领域建设方案,以轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热等6个领域为试点,拟推出126个项目,总投资3380亿元,引进社会资本1300亿元,其中有不少也是实行共同投资的。这也是在市政基础设施建设领域推进市场化改革的重要事例。
  统计数字还表明,2010、2011、2012年,全国规模以上工业企业资产利润率,国有及国有控股企业分别为4.9%、5.4%、4.6%,股份制企业分别为6.6%、8.4%、7.6%,说明混合所有制经济效益较高。今后,要适当减持国有股份占比很高的股份公司的国有股,让更多的非国有资本参股,尤其要尽可能吸收新的战略投资者;划转部分国有资本充实社会保障基金,以便更好地应对人口老龄化趋势可能导致的养老基金缺口。社会保障基金也是具有越来越大实力的国有资本主体,是发展混合所有制经济的重要力量。
  与此同时,发展混合所有制经济,也有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。混合所有制经济有利于国有资本和其他民间资本在企业(公司)内部实现同等使用生产要素和公平受益,所以对民间资本也是有利的。
  可以预见,随着经济发展和改革深化,产权多元、自主经营、治理规范的混合所有制经济,将会有长足的发展,成为社会主义市场经济的重要微观主体。

   国资监管机构要从管国企为主向管资本为主转变
  财新《中国改革》:《决定》在国有资本管理体制改革方面也有新提法,要求“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管”,这意味着国资监管的内容和方式都应有所变化。请予阐释。
  张卓元:积极发展混合所有制经济,就要完善国有资产监管体制,国有资产监管机构要从管国有企业为主向管国有资本为主转变。
  2003年以来,按照党的十六大精神,我国推进国有资产管理体制改革,中央政府和省地两级地方政府均成立了国资委,基本上结束了“五龙治水”、内部人控制的局面,国有工商企业发展和改革均取得重大进展。今后,深化国有资产管理体制改革,最重要的是要进一步真正解决好国资监管机构“只当老板不当婆婆” 以及明确国有资产职能定位问题。针对这种情况,《决定》对今后国有资产管理体制改革作出以下部署:改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。
  今后,需要很好界定国有资本的职能。总的说,国有资本可以分为公益性和收益性两大类。公益性资本主要投资于提供公共服务和保障领域,包括基础设施、基础产业中普遍服务部分;收益性资本主要投资于重要竞争性产业和技术创新等领域,包括投资于引领科技进步、具有国际竞争力、进入世界500强的大型企业和跨国公司。与上述国有资本职能相适应,组建若干国有资本运营公司,分别制定不同类公司对各个企业的出资和投资方式,确定它们的经营目标和考核体系。
  例如,对公益性资本运营公司,就不能以资本增值作为主要考核指标,而应着重在成本控制、服务质量等方面提出要求。这些,都需要在不断总结实践经验基础上逐步完善。
  完善国有资本经营预算制度,是完善国资监管体制的重要方面。《决定》要求,“提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高到百分之三十,更多用于保障和改善民生”。我国从1994年起,国企利润留给企业,当时国企处境比较困难,1997年全国国企利润才几百亿元,半数国有企业亏损。所以,当时规定国有企业利润不上缴是可以理解的。
  此后,国有企业利润大幅度增加,2006年突破1万亿元,2007年达1.62万亿元,其中中央企业利润近万亿元。在这种情况下,继续维持企业利润留给企业显然已不合适。
  2007年12月,财政部和国务院国资委发文规定,中央企业分三类分别向财政部上缴10%、5%利润和三年暂不上缴利润。地方国有企业由地方国资委决定利润上缴制度。经过三年试运行,2011年初国务院常务会议决定,从2011年起将5个中央部门(单位)和2个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围,同时适当提高资本收益收取比例。其中,资源类企业由10%提高到15%,一般竞争类企业由5%提高到10%,军工科研类企业收取5%。这几年,不少人认为国企利润上缴比例偏低,希望能达到国际上国有企业平均分红比例30%的水平。
  还有,国有企业上缴利润应调入公共财政预算,主要用于保障和改善民生,而不要留在国有企业中调剂使用。
  我体会,这次三中全会有关决定正是根据上述情况作出的。

   财税、土地与户籍
  财新《中国改革》:政府改革和转换职能的关键环节在于财税体制改革。在财税体制改革方面,《决定》中一个引人关注的提法是,“建立事权和支出责任相适应的制度”,“适度加强中央事权和支出责任”。这与之前人们预期赋予地方与其事权相对应的财权有所不同。你对财税改革有何建议?
  张卓元:清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。
  至于税制改革的方向,应该是增加地方税、扩大消费税、增加直接税比重。房产税立法尚需继续研究。
  财新《中国改革》:你对土地制度改革有何建议?
  张卓元:土地流转的问题比较复杂。比如,农民宅基地能否流转?若能抵押,就意味着可以拍卖,就是商品,就会成为市场要素。土地流转还是需要稳妥,若步子太大,一时做不到。至于征地,要划定合理范围,规范程序,给予公正补偿。
  财新《中国改革》:你对与土地制度改革相对应的户籍改革有何看法?
  张卓元:在目前情况下,考虑到区域承载能力,像北京、上海这样的特大城市还是需要控制人口。如果区域经济搞得好,京津冀连成一体,这个问题可以逐步解决。

   探索负面清单管理模式
  财新《中国改革》:新一届政府履职以来,审批改革力度颇大。《决定》中亦要求“放宽投资准入”,中国上海自由贸易试验区要“为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”。你对这项改革有何具体建议?
  张卓元:《决定》提出,实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。
  这是一项重大改革。过去是告诉市场什么可以进,项目逐个审批,大大限制了包括民间资本在内的各类市场主体的投资渠道与活力;现在除名单以外的领域都可以进,就为不同资本同等进入创造了条件,有利于建设统一开放、竞争有序的现代市场体系。
  在负面清单制定上,政府并不完全是摸着石头过河,上海自贸区的清单可资参考,国外的一些清单模式也可以拿来借鉴,但最终还是要根据国内的具体情况进行调整。我想在制定标准上相关部门已经有共识,一些涉及国家安全、网络型自然垄断的会进入负面清单,但市场竞争的部分还是会交给市场。当然,对中国而言,负面清单管理模式毕竟是一种新事物,在实践中还需做进一步的探索。
  负面清单的制定可能会花一点时间,但落实肯定是没问题的。

   中财办或将成为改革小组办事机构
  财新《中国改革》:古人云:“徒法不足以自行。”制定出好的改革方案,只相当于万里长征走出了第一步,改革能否最终成功,取决于这个方案能否得到不折不扣的落实。那么,如何使这个改革方案“落地生根”并“开花结果”呢?
  张卓元:十八届三中全会的一大亮点是,决定成立全面深化改革领导小组。这个小组的主要职责就是,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。中央设立此小组系出于以下考虑:即便改革有顶层设计,但如果没有高层强力推动,恐政策依旧很难落实,毕竟很多改革涉及到庞大的既得利益群体,这其中就包括政府自身。
  1993年十四届三中全会决定实行分税制,时任中央政治局常委、国务院副总理朱镕基专门去找18个省份负责人一个个谈,后来政策落实效果不错。2003年十六届三中全会出台完善改革的决定后,文件虽然发了,但地方各干各的,中央也没有专人督促检查,致使那个文件并没有得到充分而全面的落实。
  十六届三中全会决定落实不力的一个重要原因就是缺少专门机构的推动。这里涉及到2003年的机构改革。2003年十六届二中全会实施机构改革的时候,我曾经参加那次的文件起草小组。
  当时为什么把体改办撤了,和国家计委合并组成国家发改委,是因为有一些垄断行业改革方案由国家计委提出并被采纳,从改革和发展结合起来这一点出发,把国家的改革和发展职能并在一起,成立了国家发改委。当时的理由,也的确是说服了起草小组的同志,体改办后来就被撤掉了。
  现在,从实践来看,当时把体改办撤销,和国家计委合并成发改委,对推动改革是不利的。
  吸取以前的经验教训,这一次中央下了决心,成立高层次专门机构,就是要坚决推动改革措施逐一落实,并加强监督检查。
  全面深化改革领导小组的层次非常高,但目前尚不清楚组长、副组长等人选。此前,中国经济体制改革主要由国家发改委负责,但其实发改委也是改革对象,改革自己肯定会触及利益尤其是审批权,发改委并不适合成为全面深化改革的牵头者。
  鉴于中央财经领导小组办公室既有权威性,又无自身部门利益,比较超脱,所以,我猜测,中财办很可能会成为全面深化改革领导小组的具体办事机构,发挥比以前更为重要的作用。由于此次推动改革的机构、职能、时限、步骤、举措都非常明确,我对这个改革方案的落实前景是有信心的。

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